清末民国时期的农民协会及其发展

          张念瑜

   一、农民协会首先诞生于西欧

农民协会（Farmers 'associations），也称之为农会、农协，是指农民在自愿与平等的基础上成立的互利合作的自律组织。我在互联网上搜索了一下，称谓各不相同，诸如：爱尔兰农民协会(IFA,Irish Farmers’Association)，德国农民协会（The German Farmers’Association）、美国鳄鱼农民协会（AmericanAlligator Farmers Association）；苏格兰全国农民联盟（NationalFarmers' Union of Scotland）、英国农民联盟(NFU：National Farmers’Union)，等等。“association ”是指较为正式的组织，强调兴趣和需要的一致性；“union”多指联盟、工会，也指学会或协会。对“association”和“union”区别还须看它们的《章程》。目前我国对“协会”要求要到民政部门依法申报；“联盟”（工会或联合会）之类的合作组织无须向民政部门申报。

农民协会是农民的合作性组织。19世纪，随着农业生产规模不断扩大，农产品贸易竞争也日趋激烈，英国、比利时等国家一些互助、合作性质的组织就自发产生了，成立了最初的基层合作组织，然后由下而上成立了地区、省一级的协会组织，最终成立了全国性的农民合作组织。如比利时农场主联盟于1878年正式成立，当地农民纷纷加入相应的协会，比利时60%的农民加入了农民协会，20%的农民加入了其他联合组织[1]。

英国全国农场主联盟(NFU：National Farmers’Union)成立于1908年12月10日[2]。进入20世纪后，为了适应经济全球化和开拓国际市场的需要，各国农民协会趋向于综合性和国际化，欧洲各国农民协会之间实现了联合，于1958年正式成立了欧盟农民协会(COPA)。

在发达国家，农民往往是指农场主，而受雇从事农业工作的属于农业工人不是农民。在发展中国家，受雇从事农业工作的也可能仍然是农民。

   二、清末农会酝酿、兴起与发展

鸦片战争后，欧美资本主义和西方文化不断涌入中华大地，使古老的中国一步一步沦为半殖民地半封建社会，中国社会矛盾不断被激化，政治危机不断加深,中国面临“三千年未有之变局”[3]。因而，先进的中国人在此民族存亡危难之际，都努力探求救国救民之道，诸如太平天国运动、洋务运动、戊戌变法运动、清末“新政”运动和辛亥革命,都是为了使中国摆脱民族危机,建立独立富强的近代化国家。

19世纪末，中国的现代化运动发展到了一个新的组织化历史阶段，即资产阶级政党组织运动开始兴起。辛亥革命的胜利和中华民国的建 立即推动了资产阶级政党政治的发展，以致在民国初年形成了所谓“政党林立”的热闹气象，“集会结社,扰如疯狂,而政党之名,如春草怒生”[4]。

在清末民初的内忧外患极端恶劣的社会环境下，在与列强的博弈过程中，通过“官督商办”的方式也诞生了中国资本主义组织形式的商会。在商会建立以前,中国工商界处于传统行会制度的控制之下。我在《唐代民营手工业》一文已介绍，在隋唐时期，造纸、冶铜、制棉等行业开始出现了封建主义行会组织制度，并有公推的“行首”，对内掌管行务，对外负责处理与其他行业及官府之间的关系，配合政府维持市场秩序。但封建主义行业公会制度与近代资本主义的商会制度有本质的差别。清政府的商务大臣盛宣怀指出：“华商虽有各商帮组织，但互分畛域，各行其是，每当与洋商交易往来，总不能相敌。”[5]

中国第一个商会性质的组织--上海商业会议公所即是由盛宣怀倡议并督促成立的。1899年他奏请“先在各省各商埠,选举华商绅商, 仿咫西人商会之意,设立华商公所”[6]。1902年他驻上海与英美等国进行商约谈判,伤令江海关道袁树勋会同通商银行总董、候选道严信厚,传集各帮商董首领“议立总会”, 定名上海商业会议公所。 公所宗旨为:“痛除官场习气,随时随事会集各商切实考求利弊, … … 以收集思广益之功, 徐施补救挽回之术。”[7]。1904年5月将商业会议公所正式改组为上海商务总会。

在振兴工商、发展实业的浪潮中,清末的农会也开始勃兴。当时清廷设立农会，旨在“开通农民知识，因地制宜，改良种植，一切冀农业之发达。”[8]。但农会的性质有两种说法：一种观点认为清末的农会在某种程度上是商人的组织。因为这些组织的成员以及领导人，大多是工商界人士和新式资产阶级知识分子组成或担任领导。因此，清末的农会在某种程度上可称之为“商办的新型民间社团”[9]；另一种观点认为，清末农会是由地方绅士阶层控制的社团组织[10]。因为这些商人大都是以地方士绅的身份进入农会的。显然，清末农会并非农民的社会团体。因为其成员构成的复杂性，很难代表某一个阶级或阶层的利益，所以在政治活动中不会有很大的作为。清末农会只是一种旨在改良农业、依附政府的咨询性的近代社会团体[11]。但是，清末农会的发展也经历了酝酿、兴起与发展的过程。

早在1890年,孙中山先生在《致郑藻如书》中就倡言仿照西方组织农会以振兴农业。孙中山指出：“今天下农桑不振”,为害“亦已甚矣”,亟宜谋求改良之策,“道在鼓励农民,如泰西兴农之会,为之先导。”[12]。1895年康有为等在“公车上书”中，也建议效法外国，“宜命使者译其农书，遍于城镇设立农会，督以农官”[13]。以创办实业而闻名的张謇在1896- 1897年分别提出了《农会议》和《请兴农会奏》，对农会的创办方法、经费来源、组织程序、职能功能以及作用等提出了一整套较为完整的思路[14]。1896 年夏秋之际,罗振玉和会稽(今绍兴)徐树兰、吴县蒋黼、如皋朱祖容等人,在上海成立了我国近代最早的民间性质的农业学术研究团体———上海农学会。其宗旨在于“整顿农务”[15],并开展了编印农学刊物, 翻译外国农书等活动,影响颇大[16]。

1898年,光绪帝发布上谕,正式命“各省府州县,皆立农务学堂,广开农会,刊农报,农器,由绅富之有田业者试办,以为之率”[17]。1907年，直隶农务总会成立，标志着中国近代意义的农会正式成立。直隶农务总会成立后,各省纷于府、厅、州、县、乡镇设立农会,“各省应于省城设立农务总会,于府厅州县酌设分会,其余乡镇、村落、市集等处,并应次第酌设分所。”[18]。1907 年底由清末政府农工商部刊刻颁行的《奏定农会简明章程》23 条，对农会组织进行法律规范。1910年10月成立全国农务联合会。“联合会”是迄今中国历史上唯一的全国性农会团体。

据统计,1910年(宜统二年),全国“农务总会、分各会,直省以次举办,总计总会奏准设立者十五处,分会一百三十六处。”[19]到1911年(宣统三年)为止全国成立农务总会19处,农务分会276处[20]。

三、北洋政府时期农会的发展

1912年民国建立。1912年2月15日袁世凯任临时大总统，1913年10月6日袁世凯就任正式大总统。袁世凯是清末政府的重臣。他赞同清末新政，并积极推行新政。袁世凯又是中华民国的创建者之一。因而，清末新政在北洋政府得到了延续。

1912年9 月24 日，中华民国农林部颁布《农会暂行规程》36 条、《农会规程施行细则》9 条、《农会调查规则》；1913年2 月公布《全国农会联合会章程》等法规。同年5月19日，农商部公布《修正农会规程》暨其施行细则。由此建立起了一个全国性的农会管理体制：

第一,全国形成了农会网络组织系统。在中央，设立全国农会联合会,府、厅、州、县设立分会，乡镇、村落、市集等处的若干下属设农会分所。由此，让政府感到有了“中央统摄之机关”[21]而且为全国各地农业情形与知识的交流搭建了一个平台,具有“联络声气之便利”[22]。

第二,根据实际需要合理设置农会的领导岗位和工作岗位。

民国初期的农会则无董事这一领导职务,农会的主要领导人称会长、副会长,。在各级农会中设置有评议员、庶务、会计、书记、调查员等职。至于全国农会联合会, 更设有常任调查员、特任调查员、总干事员、书记干事员、会计干事员、庶务干事员、临时干事员、国外通信员等职。按照《农会规程》规定:“除会长、副会长外, 应由各会视事务的繁简于会章中定之,但市乡农会至多不得逾8人, 县农会不得逾16人, 省农会不得逾24人,全国农会联合会不得逾40人。如发行杂志者, 得另置编辑员若干人。”[23]

第三, 实行了严格的民主选举制度。根据《农会规程》：“会员均有议决权、选举权、被选举权。”[24]省、县、市、乡农会职员, 由各会会员用记名投票方法选举产生;会长、副会长由全体会员过半数出席, 以得票过半数者为当选,如无当选者,以得票最多者二人决选,得票较多者当选;评议员、调查员、庶务员、会计员、书记员均以得票多数者为当选。省、县、市、乡农会职员,均以二年为一任期,但再被选者得连任。任期届满时,提前一个月开会改选。在改选一个月前, 将会员名册呈报主管官署[25]。全国农会联合会的会长、副会长,则“由全体会员于大会时,分次互选定之”； 调查员、总干事员,“于大会时公推之”。无论是公推还是互选各职员,“均以一年为一任, 惟选举者得连任”[26]。

第四, 坚持议事办事原则和定期的会议制度[27]。

到1913 年,全国已设立直隶、河南、山东、山西、甘肃、浙江、建、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、广东、贵州、云南、吉林、黑龙江等省级农会22 个, 县级农会228个。在一些农业经济比较发达的地区, 还成立了乡级农会,如江苏省在民初成立了乡级农会103 个, 福建省乡级农会达125 个[28]。

第五，农会成为开展各类农事活动的枢纽。农会联络全国农业机关,调查全国农业状况,规划、劝导全国农业改良；编辑农报，翻译农书；举办农业学堂；开办农业试验场；举办农产品评审会；创办这产制造所；开垦荒地、植树造林，兴修水利，等等。

但是，袁世凯死后，政局更加动荡不稳，依附于北洋政府的农会组织系统逐渐隐退。然而，1924 年国共合作的国民革命以及新型农会组织却兴起,则是另一种农会类型。

四、国民革命时期的新农会及其发展

 国民革命是指1924至1927年中国人民在中国国民党和中国共产党合作领导下进行的国内革命战争，是中国人民反对北洋军阀统治的战争和政治运动。

我们称国民革命时期的农会为新农会。因为新农会主要是由广大贫苦农民组成的。它是与清末商办（或绅办）农会（或旧农会）相比较而言的[29]。新农会运动也是农民对于地主的反抗运动。农民组织自己的农会来谋求农业的发展和生活的改善。

 1924年1月20日，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开。这次会议代表总额196人，到会165人。代表中一半由各省党部选举产生，一半由孙中山指定。其中共产党员约占40%。李大钊、陈独秀、毛泽东、林伯渠、谭平山、王烬美、李维汉等人都以个人身份出席了大会。这次大会是国共第一次合作的标志。为了贯彻会议提出的“扶助农工”政策，国共两党相继成立了农民部、农民运动委员会等专门领导农民运动的机构。实际上，国民党的农民运动委员会的主要领导人都是共产党人。为了保证农民组织的建立与发展，由国民党中央农民部拟定，孙中山亲自审定的《农民协会章程》于1924年6月24日颁布施行。这个法规为农民协会的顺利发展提供了制度保障。

   但是，国共两党对农会的政策是有很大差别的。国民党对农民协会组织的认同与扶助，通过大力组织农会来对付乡村中的土豪劣绅及不法地主，把政权深入到乡村[30]。同时，国民党又将农会的权利限制在行政权之外，使普通民众无法通过农会来分享基层的政治权利益。在革命政府对于农民运动第一次宣言中就曾指出：“农民协会于其各级中之各部，均有警告、控告以及代理地税之征发及解决地税问题之权，但无直接行政之权。”[31]。并且，农民协会对于其它官吏，有请求罢免之特权，但是必须经过会员全体大会四分之三通过，地方或中央审查委员审查之后，始能由政府机关执行之。实际上，国民党把农民协会视为其领导下的国民革命运动的政治同盟，农会要成为完全服从国民党利益的政治组织，成为国民党强化对乡村控制的工具。国民党反对“一切权力归农会”。在国民党清党后的农民决议案中明确指出：“农会绝对受党的指挥，从前共产党徒图谋不轨，对于农会欲造成一个无上权限的农会，以便把持一切，所以农会组织章程里面，并未规定受任何机关的管辖，因此清党前的农会，无恶不作，官厅莫敢过问，以不啻成了一个第二政府，这实在言之痛心啊!现在我们整理农会，对于这点一定要切加注意。”[32]。

中国共产党在初创时期，工作重心放在城市工人运动，对农民运动并没有充分的认识。1922年7月召开的中共二大开始重视农民问题。1923年2月7发生的“二七惨案”使中国共产党认识到在中国仅依靠工人一个阶级是很难取得革命胜利的。1923年6月的中共三大通过了《农民问题决议案》，1924年进行国共合作，积极参与、指导农民运动和农会工作，并利用农会开展土地改革，不断从乡村中获得资源，发展壮大自己的力量。与国民党不同，中国共产党认为农村的一切权力归农会。只有掌握了农村政权才能解决农民、农业的问题。不是把农会作为政府之外的社会力量，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中，对这一时期农会使命做了生动恰当的论述：“农民的主要攻击目标是土豪劣绅、不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏、乡村的恶劣习惯。这个攻击的形势，简直是急风暴雨，顺之者存，违之者灭。其结果，把几千年封建地主的特权，打的落花流水。地主的体面威风，扫地以尽。地主权利即倒，农会便成了唯一的权力机关，真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’。连两公婆吵架的小事，也要到农民协会去解决。一切事情，农会的人不到场，便不能解决。农会在乡村简直独裁一切。土豪劣绅、不法地主，则完全被剥夺了发言权，没有人敢说半个不字。”[33]

在国民革命时期，具体在推动农民运动和农会工作的以共产党人为主要力量。由于奉系军阀张宗昌统治山东,实行高压政策,禁止一切进步团体组织和活动,农民协会与农民运动都被视为非法, 农会发展受到限制, 北方其他各省的情况大致如此。1927 年6 月武汉政府农民部的调查结果表明，广东、湖南、湖北、江西、河南成立了省农民协会，有201个县、1102个区、16144个乡、4011个村建立了农会，农会会员达 915.3093万人[34]。农会和农会会员集中在湖南、湖北、陕西、广东、江西、河南等省（见图1-1）。

五、南京国民政府时期农会的发展及其法规建设

1930年12月，南京国民政府公布实施《中华民国农会法》，此法于1937年、1943年、1947年进行了修订。我们以1947年的修订版为基本依据，介绍其主要内容。

第一，农会的宗旨。《农会法》总则规定，农会以“发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活，而图农业之发达”为宗旨。

第二，农会的法人制度。农会为法人，严格地讲是非营利法人。《农会法》第三条规定，农会不得从事营利事业，农会的经费由会费和事业费构成。事业费的募集要由管监督机关核准。显然，农会作为法人，确定了农会的独立的法律地位。同时又规定农会不得从事营利事业，保证了农会专心依法为会员提供服务。

第三，农会的职责。农会应指导农民并协助政府或自治机关分别进行下列工作：（1）土地水利的改良事项；（2）种子肥料及农具的改良事项；（3）森林的培植及保护事项；(4)水旱虫灾之预防及救济事项；（5）粮食之储积及调剂事项；（6）农业教育及农村教育之推广事项；（7）治疗所、托儿所及养老济贫事业之举办事项；(8)公共图书室、阅报室之设置事项；(9)关于公共娱乐之举办事项；(10)农业及农民之调查统计事项；(11)政府机关之咨询及委托事项；(12)其他关于农村及农业之发展改良推广事项。同时，经主管监督机关的核准，农会可办理的事项有：一是设置示范农田、农产陈列所及农具陈列所；二是经营农仓及合作事业；三是举行农产展览会、农产比赛及农业讲习会。并且，农会可向地方政府和中央政府提农业发展之改良方面的建议。显然，《农会法》将农会的职责限定为单纯的经济合作组织和民间互助组织,防止农会成为阶级斗争的工具，避免农会侵犯基层政权的权利，干扰政治秩序。 。

 第四，农会设立的规定。乡农会或市区农会的设立,应有该区域内具有会员资格者50人以上之发起及全体三分一以上之同意。县农会或市农会之设立,应有直接下级农会过半数之同意。省农会之设立,应有全省县市农会过半数之同意。农会设立发起人应召集设立大会,按照规定规定订立章程,连同其他必要事项,呈请该管监督机关（省农会的监督机关是省政府，市县农会的监督机关是市县政府）核准设立,并转报实业部备案。有关部门编制了省、市县、区乡格式的农会章程准则[35]。

第五，农会会员资格。农会会员首先是居住在农会所在区域内，年满20岁。同时，其他资格条件是：有农地者、佃农、一年以上之雇农、农业学校毕业者、具有农业智识与经验并现在从事农业工作者。但有下列情事之一者不得为农会会员:(1)褫夺公权者;（2）有反革命行为,经判决确定者;(3)吸食鸦片或其代用品者;(4)禁治产者。由此可见，只要是从事农业及相关工作的人，无论是有地产还是没有地产，除特别规定之外，都有参加农会的资格。这比《合作社》关于社员的资格条件要宽松。

第六，农会职员。农会职员就是农会的负责人及其办事的工作人员。《农会法》对农会的领导岗位和工作岗位的员额、选举办法和任命程度都做了规定。县市以下农会的负责人为干事长、副干事长各1人，干事业干事3至5人,候补干事1至3人；省农会设理事5至9人,监事3至5人,候补理事3人,候补监事2人，都由会员大会选举产生。省农会设常务理事3人,由理事互选产生。同时，县市以上之农会经该管监督机关之核准,得设评议员,由会员大会选举产生；各级农会职员的候选人,以其所属乡农会或市区农会会员为限。《农会法》第20条规定：“现任公务员不得被选为农会职员”。《农会法》还规定，农会选举产生的职员为“无给职”（干事但不拿薪酬），职员任期1年满，应依法改选，连选连任。

第七，农会会议制度。

农会分乡农会、市区农会、县农会、市农会、省农会。农会会员大会分定期会议及临时会议两种,由干事长或常务理事召集。农会会员大会的决议,以会员过半数之出席,出席会员过半数之同意行之。需要会员大会会员过半数会员出席，出席会员三分二以上之同意决议的事项包括：（1）修改章程；（2）会员之除名；（3）职员之退职;（4）清算人之选任及关于清算事项之决议。

《农会法》规定，上级农会以其下级农会为会员。《农会法实施法》规定，参加上级农会会员大会的代表名额：乡农会或市区农会2人，县市农会1人。大会代表由会员大会选举产生，任期1年满，应依法改选，连选连任。同时，上级农会职员侯选人不限于下级农会出席之代表。《农会法》还规定，实业部认为必要时或经五省以上省农会之提议时，实业部得召集全国省农会联合会议[36]。

   第八，解散及清算。农会解散的情况有：一是农会有违反法律情节重大者,监督机关得令其解散,但应经上级官署或实业部之核准；二是农会得经会员大会之决议解散,并应经监督机关之核准。农会解散时,其清算人由监督机关指定；会员大会决定解散时,其清算人由会员大会选任,遇不能选任时,由监督机关指定。要按照有关法律规定清算及处理财产。

六、南京国民政府时期农会发展情况

南京国民政府时期农会的发展明显分为三个阶：

（一）农会重建阶段（1928-1931年）

我们在前已述，国民革命时期的农会发展，共产党起主导作用。虽然国民党承认由农民组织的农会代替劣绅所包办的农会，并设置了一些研究和推广农业技术的机构，还设立农村复兴委员会以复兴农村，但反对“一切权力归农会”。1927 年国共合作破裂之后,南京国民政府以“共产党操纵民众运动… …以农民运动为最甚。”[37]为由厉行“清会”，当年颁布的《各级党部与各级民众团体之关系条例》，规定当地国民党党部根据各民众团体发生所谓的“重大事故”,知会当地军警制止[38]。因而，国民党提出要重建农会组织，强化国民党与政府部门对农会的限制、控制和指导。

1928 年7 月国民政府公布《农民协会组织条例》,标志着国民党关于农会重建工作的正式开始。1929 年4月农矿部拟就《农会条例草案》,并在1930 年8 月经立法院153 次会议讨论通过《农会立法院原则草案》[39]。1930年12月公布实施《中华民国农会法》，1931 年颁布实施《农会法施行法》、《省党部特别市党部及县市党部指导农会组织办法》、《农工矿业团体登记规则》等法律文件。

（二）抗战期间农会组织的整顿与萎缩

。1937年抗日战争全面爆发，国共两党达成了第二次合作协定。中国共产党于1937年9月6日将中华苏维埃政府西北办事处改为陕甘宁边区政府，归属国民政府领导。在共产党领导下的抗日根据地，“农民抗日救国会”、“农民救国联合会”如雨后春笋般涌现。农会组织农民改善生产和生产，拥护抗日军队和抗日政府，组织了一系列抗日救亡活动，包括开展抗日宣传、组织农民武装抗日队伍、发动战场救护、站岗放哨、盘查汉奸、传送情报、募捐慰劳、破坏日伪据点和交通，配合部队作战等[40]。

相应地，国民党对农会等群众团体组织也十分重视。1938 年3 月, 国民党临时全代会通过的《改进党政关系案》，强调党对群众团体的领导[41]。在此基础上, 1938年至1939 年国民党中央社会部制订了《各级农会调整办法》、《农会组织须知》, 针对地方农会覆盖面有限、组织涣散和能力不足等现状,要求对地方农会加以整顿[42]。1938年成立的旨在统筹全国农业推广事业的农产促进委员会，将农会纳入该体系。农促会在后方辅导设立了一批乡村农会,并试图使其成为业务充实、经济自立、农民自有自治自享的互助组织。但在抗战进入最艰苦的阶段以后, 国民政府加大了社会控制的力度,尤其针对社会组织以限制入退会、派遣管理人员的形式加以控制。1937 年修订的《农会法》曾规定政府公务员不得加入农会, 但1941 年司法院明文解释说:“乡保甲长为公务员, 不能加入农会;不过,党务人员非官吏, 可被选为农会职员。”[43]从而为国民党通过党务系统加强对农会组织控制提供了方便之门。

由图1-2可见，在抗战初期，农会及会员大幅度地减少。从1941年开始，农会和及其会员数量逐渐在提高。

（三）抗战胜利后农会组织的恢复与发展

抗日战争胜利后，中国乡村的农会组织在共产党领导下的“解放区”和国民党领导下的“国统区”都呈现恢复性快速发展。1946年5月4日中共中央发出了《关于土地问题的指示》，要求各级党委放手发动群众，解决农民的土地问题。农会作为中共执行土改政策的主要机关之一，推动了土改政策的执行和中共权力向农村的渗透，也为中共夺取和建设政权打下了基础。1949年取得政权后，农民协仍然被赋予土地改革的行政机关。农民协会是乡村社会权力体制中的重要的政治力量[44]。

国民党在“国统区”也大力发展农会。由图1-1可见，从1944年开始，农会组织恢复性增长，除新疆、西藏、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安、热河、哈尔滨、大连等地区无农会组织外,农会组织已经遍及全国各地。

实际上，抗战爆发后,由于急需后方力量的大力支持,国民政府已经认识到“中国持久抗战,其最后决战之中心,不在各大都市,而在于全国乡村与广大强国之民心。”[45]因此积极建设农会。国民党并没有完全遵循《农会法》，把农会视为单纯的经济组织和农民互助组织。国民党通过党务渗透，农会成为农村中少数上层人士的组织,已成为国民政府农村基层政权的附属机构,“各级农会纯粹成为县政府执行征兵、派夫、农林、水利、生产等政令的工具。”[46]。所以，在抗日战争胜利后，由于国民党的宣传、鼓动，农会组织发展迅速，至1947年,农会组织在数量上发展达到高峰（参见表1-1）。

  表1-1   1947年全国农会及会员数   单位：个/人

资料来源：中华年鉴编委会：《中华年鉴》，中华年鉴社1948年，第1248页。

七、南京国民政府时期农会在经济社会方面所开展的工作

《中华民国农会法》赋予农会12项职责。在此，我们介绍农会在经济和社会方面的几钸主要工作：

（一）农会协助金融机构和合作组织向农民贷款

在民国时期，农村借款是比较普遍的。根据国民政府南京中央农业试验所对全国22个省850个县农民借贷情况的调查统计结果表明，全国平均有56%的农家借钱、48%的农家

借粮（见图1-3）。农民借钱包括两类，一是传统的高利贷借款（向私人、钱庄和典当行等借款）；二是向现代银行和合作金融组织借款。由表1-2可见，1938年，农村贷款来源于钱庄、典当和私人的占比为59%，到1946年降为35%。由表1-3可见，农民从合作社（转）贷有月利率相当于一般银行贷款的50%，相当于私人贷款月利率的37%。

根据《合作社法》规定，破产的农户是没有资格加入合作社的。同时，加入合作社的人口占农村总人口的三分之一。另外，对于信用合作社，法律规定其应承担“无限责任”。所以，贫困农民家庭很难从合作社（转）贷资金。

   合作金库是由合作社自集资金所组建的专业金融机构。之所以用“金库”而不用“银行”称之，主要是规避《银行法》的限制。1935年在豫鄂皖赣四省设立合作金库。1936年12月实业部颁发《合作金库规程》，各省县设立合作金库。“金库”的资金主要是由农本局等政府部门、银行等金融机构和不以取得为目的的社会团体认购提倡股本等供给的外源资金占绝大部分，自有资金占小部分[47]。合作金库以合作社的组织为基础，依据合作社的原理和原则，通过自助互助的关系，将广大人民力量集中在一起，以期达到自营自享自有的发展目的。由表1-2和表1-3可知，合作金库的贷款利率与一般金融机构没有什么差别。

1933年，国民政府制定《农仓业法》，并通过农民银行建立农业仓库。农业仓库与传统的仓储组织制度不同，它是金融机构。《农仓业法》规定：“凡为调节人民粮食,流通农村金融,而经营农产品之堆藏及保管者,得依本法设立农仓。”合作社或合作社联合社、县乡镇区农会、乡镇区公所、农业企业等都可设立农业仓库。《农仓库业法》第六条规定：“以本农仓为其他农仓或联合农仓所发给之仓单为担保而放款或介绍借款，其利率不得超过按月一分。”月利率1分，即1元贷款的月利率为1分，即1%。利率非常低。1946年，全国有农业仓库总库377个，其中四川为116个。但是，《农仓库业法》第三条规定：“农仓不以营利为目的。但得按照业务规则收取保管费、保险费或其他约定之费用。”。实际上，设立农业仓库的主要目的是救济中小农民,然而地主豪绅夺取大部分贷款利益的现象也很严重。江苏句容县寨里农业仓库一切账目、抵押品都被当地士绅陈某把持,因此发生了许多舞弊违规的事情。如商人到仓库储押物品,大地主利用储押借款再转借农民,从中榨取利息[48]。1935年江苏省无锡东亭吴江钮汇、句容寨里三个农业仓库,虽然中小农户占抵押贷款户的81.4%,但是这些中小农户却只占押款总额的48.4%,余下18.6%经营30亩地的大户却占到了押款总额的51.6%,其中50亩以上者仅为押户的93%,却占押款总额的32.6%[49]。根据1940年代郭树人、孙宏禄在云南省中部三县调查：“农贷对象一般的为富农、中农及半贫农。因为有交地契房契等为担保的限制,一部分贫农和佃农不得加入合作社。”[50]。

因此，国民政府将农会也作为金融机构的贷款对象之一。乔启明指出：“由于政府对于农民组织趋于积极，中央推广机关既明定农会为农业推广下层机构。农业金融机关亦列农会为农贷重要对象之一。”[51]。根据乔启明的统计，农会协调有关金融机构、合作社向农民贷款，1938年为51.195万元，1941年增加到363.77万元(参见表1-4)。

 （二）设置农业试验场，推广农业技术和优良品种

《农会法》第四条规定, 农会得设置农业试验场，并以此推广农业技术和优良品种。实际上，农事试验场始于清末新政时期，至民国时期有了进一步的发展。南京国民政府时期，各地的农事试验场又继续发展，并延伸至县一级。1936年的统计表明：各地农事试验场共计489所，包括国立3所，省立80所，市立3所，区立30所，县立347所，私立26所；这其中不含各地学校附属的国立24所。农事试验场是各地农业改良与推广的主要负责机构，对于民国时期的农业改良与推广工作起到了重要作用。中央农业实验所与全国稻麦改进所居中负责，与各地农林机构合作[52]。实际上，在农村推广农业技术最好的合作伙伴是农会[53]。例如，1937 年浙江省就拟订了《各县农会推行种植冬季作物办法》,要求各县农会推行试种冬作物,以谋粮食产量的增加。1939 年,浙江省农会会同省农业改进所指定于潜等30县为农会督导区域, 派员分赴指导, 共计播种面积140 余万亩, 对于增加生产一项, 业绩颇著成效。1940 年,浙江省农会会同省农业改进所继续扩大推行,并划定江山、常山等63 县为协助督导区域, 同时颁发《督导各县市农会扩种冬季作物实施办法》, 并派员到各县乡督导推行[54]。1931-1961年，金陵大学与中央农业推广委员会合作，在安徽乌江实验区推广改良棉种，每亩平均产量增加40-60斤，推广面积由于1931年的696亩到1936年3774亩[55]；推广改良小麦，每亩平均产量增加20%-40%[56]。

（三）农会办报宣传和开展社会教育

《农会法》第四条规定，农会具有开展农业教育及农村教育的职责。为此，各省农会一方面办报，宣传农业知识和合作牢方面的知识；另一方面开展农民的社会教育，如举办农民夜校、农业生产培训班，设置农民阅览室等。

（四）农会开办农民福利事业

《农会法》第四条规定，农会开办治疗所、托儿所及养老济贫事业，设立公共图书室、阅报室和开展公共娱乐活动。农会认为设立农民福利社涉及到农民的切身利益,“农民所需要的福利设施,都应当想到就做,关于农民娱乐、书报阅览、医药卫生、纠纷调解,更应当列为经常业务,不断努力推进,才算尽到自己的职责。若附近大镇市,农民和市镇的接触较繁,自然可以看情形单独或联合其他乡区农会依照规定设立农民福利社。”[57]农会倡办农民福利社，受到各方面的高度重视。1943年8月,国民政府社会部公布的《农民福利社设置办法》,是农会开办福利事业提供了法规依据。为此各级农会也开始积极实施,相继制订了《区农会农民福利社章程》、县农会农民福利社组织章程》,同时也制定了关于开展农民福利社的业务计划。但各地设立的福利社数量差别很大（参见图1-4）。

同时，农会在农村开办医疗卫生事业也受到各方面的关注。在当时动荡的年代，绝大多数农民生病后,由于贫困,无钱医治,加上缺乏基本医疗卫生常识,最终使病情恶化。针对这种实际情况，一些地方的农会办起了农民医院或诊疗所。如安徽省乌江实验区的乌江农会成立后,于1933年春与南京鼓楼医院合作,将原来实验区的诊疗所扩大为“乌江农民医院”。其经费由金陵大学教职员社会服务团和乌江农会共同承担。农民医院充分考虑到农民的经济状况，来治病的农民，初诊铜元10枚，复诊5枚,跌药品只收成本，对于贫困农民的费用全免[58]。1933年一年内诊治病人8387人，其中农民占70%[59]

八、结束语及评论

我在《民国时期合作社发展的得与失》一文已述，合作社、农民协会、地方自治是推动中国传统社会向近代转化的基础性组织制度。这也是南京国民政府农村复兴运动的组织制度的基础。1933年5月行政院设立农村复兴委员会,专门负责农村复兴。他们广泛开展研究并提出了一系列的具体政策措施建议[60]。但这些政策措施需要通过组织制度创新来实施。因此，我们不能只见农村复兴的具体的政策措施而不见农村组织制度的创新。

第一，农民协会是随着资本主义发展而运用而生的农民合作组织，是其他组织不可替代的。

我国自秦汉至明清的2000余年历史基本上是“皇权止于县政”。县以下设县的派出机构---乡。唐宋时期随着土地私有化的发展和宗族制度的复兴，乡官制开始过渡到职役制。即由“以官治民”到“以民治民”之变化。由于职役制是由国家委托乡村负责人代行部分国家政权的职能，因而他们并不能担负起对乡村进行全面治理的责任。因而，乡村治理需要借助乡绅和乡规民约。这种乡村治理模式形成的是“马玲署社会”。合作社、农民协会是将农民组织化的制度安排，将一盘散沙式的“马玲署社会”组织起来。

农民协会（Farmers'associations）或农民联合会（Union）首先诞生于西欧。在西欧，随着资本主义的发展和市场竞争日益激烈，小生产者和小经营者自发地形成了互助、合作性质的组织，然后由下而上成立了地区、省一级的协会组织，最终成立了全国性的农民合作组织。同样，清末农会的出现也是中国近代资本主义发展的结果。早在1890年，孙中山先生就提出依照“泰西兴农之会”以振兴中国农业。

   1939年9月19日国民政府颁布《县各级组织纲要》推行“新县制”，并对设立合作社和农会提出了具体的要求。根据国民政府统计，1947年全国农会会员1555万人。因而，农会在提高农民知识、推广农业技术、互通市场信息、开办农民福利事业等方面，是党政部门和其他组织不可替代的。

第二，历史地、客观地看待民国时期农民协会的职能与定位。农会必须为国家和社会发展的主要任务服务，同时必须关注会员的切身利益。

清末的商会是“官督商办”，而农会则是由商人或士绅举办，并不是单纯的农民的合作组织。1910年10月成立的全国农务联合会,其宗旨是为联络全国农业机关,调查全国农业状况,规划、劝导全国农业改良与进行。民国北京政府时期的农会组织是晚清的延续,尤其是袁世凯执政时期，通过立法、章程对农会的宗旨、性质、职责进行了规范。

 国民革命时期，农会成为真正意义上的农民协会。国共两党都反对土豪劣绅把持农村基层政权，但国共两党在农会与农村政权的关系问题上存在分歧。共产党把农会作为农村的政权形式，赞成“一切权力归农会”的口号；国民党主张将农会的权利限制在行政权之外。

国民政府定都南京之后，着手重建农会，将农会的职能严格限定为经济组织和农民的合作组织，并以法律的形式进行规范。国民政府于1939年开始推行的“新县制”将农会置于保甲制度的附属地位。国民党反对共产党将农会作为农村的政权形式的做法，但国民党并没有完全遵循《农会法》把农会视为单纯的经济组织和农民互助组织的规定。国民党通过党务渗透和保甲行政控制，将农会作为政权的有机部分。国民政府颁布的《督导农会组织原则总检查》指出，运用农会组织推行政令、战时粮政、兵役等，农会贡献最多。

我们必须历史地、客观地看待革命时期共产党将农会作为农村政权形式的做法。共产党作为革命党，只有通过农会把控农村基层政权才能推动农村土地改革和巩固根据地、“解放区”。 新中国建立后，国内外形势严峻，党和政府通过建立农民协会去完成土地改革、基层政权构建以及调节农村阶级关系和社会关系。随着这些战略任务的完成，农会的政治功能逐渐弱化。随着农村集体经济组织的发展，作为农民个人合作性质的组织之农会就失去了存在的经济基础。1960年代伴随着人民公社的发展，各地成立了贫下中农协会[61]，1979年，当时的中央领导批示将贫下中农协会改为农民协会[62]，湖北等省做了试点，但全国农民协会终究没有建立起来。

第三，合作社与农民协会的分工与协作。

合作社与农民协会都是合作组织。但两者存在的差异是显著的。我们根据《中华民国合作社法》（1934年版）和《中华民国农会法》（1947年版）做简单的比较。

1．宗旨不同。《农会法》规定，农会以“发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活，而图农业之发达”为宗旨；《合作社法》规定，合作社或合作联社是为“谋社员经济之利益和生活之改善”。

2．法律责任有差别。法律规定农会和合作社都是“法人”，但两者的法律责任有差别。农会不得从事营利事业；合作社从事专业性的经济工作，根据不同的专业设定的法律责任有有限责任、保证责任和无限责任三种形式。

3．组织体系不同。《合作社法实施细则》规定合作社分为信用、消费、生产、运销、供给、利用、劳动、运输、公用及保险等十种合作社类型。两个以上的合作社或合作联合社，因区域上或业务上的关系，得设立合作社联合社。然而，农会不分种类，其业务包括农政(农业行政)、农事(农业事业运营)、农推(农业推广教育)三大基本功能。农会组织普遍设置，农会分乡、市区、县、市、省农会和全国农会联合会。

5．会员资格条件不同。农会会员比合作社社员的资格条件要宽松。有资格参加合作社的，肯定有资格参加农会。破产的农民能参加农会但不能参加合作社。

综上可见，合作社属于专业性的经济合作组织, 组织方式及目的较为单一。农会是综合性的职业团体。如果两者能够做好分工协作，定能提高效率。实际上，在南京国民政府统治前期，两者基本上是独自进行组织建设的。农会与合作社所办之经济事业,如生产、农贷、消费等事务,多常有重叠,难以完全区隔。地方政府在农会与合作社的定位问题上,时有混乱情形发生。农林部试图使合作社与农会有所区分,各有侧重。1944 年陕西省政府特拟订农会与合作社在组织上之配合原则与业务上之划分标准。1945 年4 月,湖北省郧县乡镇农会与合作社推行交换入社,有未入会者要求互相入会,双方还进行换工除草、合修堰堤、征募社股等方面进行业务配合[63]。  

目前台湾中华农会、台湾农业合作社联合社所依据的法律是由南京国民政府时期有关法律发展而来。1962年成立的台湾农业合作社联合社目前拥有600多个社员社场，社场员人数多达15万人以上，生产的产品包括蔬菜、青果、稻米、水产、畜产、农产加工品等 [64]；台湾中华农会的职能包括农政、农事和农推。农会下设有辅导部、供销部和中坜办事处（下设信用部、会务课、会计课、供销课、保险课和推广课等）[65]。显然，合作社和农会的分工是明确的，并能发挥各自的特长和优势。

第四，乡村建设需要有为政府实施切实有效的政策措施，同时要推动农村组织制度创新，要充分发挥农民在乡村建设中的主体地位之作用。

民国时期合作社、农会的组织制度建设并不成功，但却是一种开创性的、有益的尝试。我们今天开展乡村振兴，应该借鉴与吸收国内外的经验教训、吸取南京国民政府时期失败的教训，从我国的实际需要出发，不断进行组织制度创新。

注释：

[1]王俊英,杨琦（2004）。

[2]https://www.nfuonline.com/about-us/history-of-the-nfu。

[3]李鸿章在同治十一年(1872年)五月上奏《复议制造轮船未可裁撤折》：“臣窃惟欧洲诸国，百十年来，由印度而南洋，由南洋而中国，闯入边界腹地，凡前史所未载，亘古所末通，无不款关而求互市。我皇上如天之度，概与立约通商，以牢笼之，合地球东西南朔九万里之遥，胥聚于中国，此三千余年一大变局也。”

[4]善哉(丁世峰).民国一年来之政党[J].国是.第1期,1913年5月。

[5]虞和平（2011）。

[6]《愚斋存稿》卷3,第61页。

[7]《愚斋存稿》卷7,第35-37页；王笛（1987）。

[8]苏州市档案馆藏档.农工商部奏直保定设立农务总会请予立案并饬令各省仿办折[M].转引自李永芳.清末农会述论[M]M].清史研究,2006(1).

[9]朱英（1991）。

[10]王先明（1997.p.261)。

[11]李永芳（ 2006）。

[12]孙中山（1981.1981.pp.1-2）。

[13]杨家骆（1973.pp.143-144）。

[14]张怡祖（1965.pp.1095-1098）。

[15]《农务会试办章程拟稿》“宗旨”条,《农学报》第15 期。

[16]李永芳（2007）。

[17]德宗景皇帝实录(卷四二二)转引自常书红,王先明.清末农会的兴起和士绅权力的变化[J].社会科学研究,1999(2).

[18]李永芳（2006）。

[19]刘铅藻（1965)。

[20]宜统三年中国年鉴[M].转朱英.辛亥革命前的农会[J].历史研究,191(5),转引自李永芳.清末农会述论[M.清史研究,2006(1).

[21]《赵总理颂词》,《农林公报》临时增刊, 陶昌善编:《全国农会联合会第一次纪事》, 第49- 50 页。

[22]《全国农务联合会章程草案》,“文件第三·章程”,《东方杂志》第7 年第8 期。

[23]《农会规程施行细则》(1912 年9 月24 日)// 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第3 辑, 农商(一)[M].江苏古籍出版社1991 年版,第109 页。

[24]《农会规程施行细则》(1912 年9 月24 日)// 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第3 辑, 农商(一)[M].江苏古籍出版社1991 年版,第108 页。

[25]《修正农会规程施行细则》(1923 年5 月19 日) ,《中华民国史档案资料汇编》第3 辑,农商(一) , 第116 页。

[26]《全国农务联合会章程草案》,“文件第三·章程”,《东方杂志》第7 年第8 期。

[27]李永芳（2007）。

[28]张静如、刘志强（1992.p.240）。

[29]张建（2008）。

[30]孙中山在广州农民运动讲习所第一届毕业典礼演讲中说“农民在中国是占全国人民的最大多数，所以农民就是中国一个极大的阶级，要这个极大阶级都能够觉悟，我们革命才彻底，如果这个极大阶级不能够觉悟，就是革命一时成功了，还不能说是彻底”（孙中山.《在广州农民运动讲习所第一届毕业礼的演说》[A].《孙中山全集》[C].第十卷.：中华书局，1986，第555 页。）。显然，国民革命要想成功，没有农民阶级的参加是不能彻底成功的。1926年，国民党在广州召开的第二次全国代表大会关于农民运动的决议案中指出：“中国之国民革命，实言之即是农民革命，吾党为巩固国民革命之基础，惟有首先解放农民。无论政治或经济的运动，均应以农民运动为基础。党之政策，首须着眼于农民本身之利益，政府之行动，亦须根据农民利益而谋其解放。因农民得解放，即国民革命大部分之完成，而为吾党三民主义实现之根据。”（恽代英.《中国国民党与农民运动》[M].中央军事政治学校政治部出版.1959，第6 页。）。此次会议之后，国民党各省党部也将以前农工部取消，设置农民部以为领导农运之机关。在此背景下，农会组织在乡村大力发展，通过参加国民革命，在经济上反对苛捐杂税，开展减租减息斗争；在政治上参与县政权，把大土豪劣绅大张旗鼓地处以死刑，打倒旧民团，一切权力归农会。在湖南，农民协会力量大的县份，县政府差不多唯农民协会命令是从，他们解散团防局，夺取枪支，反抗不法军队（《第一次国内革命战争时期的农民运动》[C].北京：人民出版社出版，1953，第275 页。）。

[31]《广东农民运动资料选编》[M].人民出版社，1986，第146页。

[32]《广西农民》[J].中国国民党广西省执行委员会农民部出版，1927，第2、3 期合刊.第36 页。

[33]毛泽东（1955.p.15）。

[34]人民出版社（1954.p.19）。

[35]农产促进委员会（1947）。

[36]中华民国农会的主管机关。1927-1928 年10 月，农会的主管机关是农商部；1928 年10 月-1930 年12 月，农会的主管机关是农矿部农政司；1931 年1 月-1937 年，农会的主管机关是实业部农业司；1937 年-1940 年11 月，农会的主管机关是经济部农林司；1940 年11 月-1949 年，农会的主管机关是社会部。

[37]中国第二历史档案馆, 1994.中华民国史档案资料汇编第五辑第一编政治(三)[ M] .南京:江苏古籍出版社，第5页。

[38]徐百斋（1937.pp.5717 -5718）。

[39]谢振民（2000.pp.612 -614）。

[40]李永芳（2016）。

[41]秦孝仪（1984.p.183）。

[42]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编第五辑第二编政治(五).南京:江苏古籍出版社, 1994年第135 -137页。

[43]魏文享（2006）。

[44]1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确提出建立农民协会，其中第29条规定：乡村农民大会、农民代表会及其选出的农民协会委员会,区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会,为改革土地制度的合法执行机关。1950年7月政务院通过并公布了《农民协会组织通则》，指出农民协会是农民自愿结合的群众组织，再一次明确衣民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关。农民协会为基层组织,乡以上组织区农民协会、县农民协会专区农民协会及省(行署区农民协会这样就在法律上赋予了农民协会合法的地位（《中华人民共和国土地改革法》//《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版第343页）。

[45]《广西省农会成立纪念刊》，1943年，第16页。

[46]《湘潭县志》,湖南出版社1995年版,第649页。转引自于建嶸:《20世纪中国农会制度的变迁及启迪》载《福建师范大学学报》（哲学社会版），年版,2003年第5期。

[47]李顺毅（2010；龚关.2011）。

[48]中国第二历史档案馆（1994.pp.87-88）；姚公振（1947.p.236）；姚顺东，肖传林（2008）。

[49]《最近两年中国农民银行各种农村放款比较统计表》,《中第)关第4期。

[50]郭树人,孙禄宏（1941）。

[51]乔启明（1947.p.448）。

[52]王蓉（2013）。

[53]农产促进委员会在有关农村组织的调查中说:“我们知道农村散漫无组织, 固然是缺点, 有组织而散漫无统制,仍然是无济于事。农会组织的双重功能如上所述,对于政府推行农政自可代表全体农民去和政治机构发生联系,切实的接受,普遍于整个农村中。农业推广的主旨在改造整个农村, 而农会为农村全体的代表,故推广的真实对象,当推农会最好。一切推广事项,都可透过农会,实际支配办理。结果当可提高推广的效能,并可减少困难。我国农民素少组织训练,农会的组织份子是全体农民, 自可普遍的向农民施行初步训练, 所以很有教育的意义在内。”（中国国民党党史馆:《农村组织现状及其改进》,重庆:农产促进委员会印行,1942 年, 第31页。）。

[54]魏文享（2008）。

[55]章之汶（1937）。

[56]蒋杰（1935. p.74）。

[57]《农会导报》1945年12月，第一卷，第4页。

[59]荆世杰（2008）。

[59]蒋杰（1935. p.143）。

[60]刘峰（2013)。

[61]贫下中农协会是在强调“以阶级斗争为纲”的1960年代普遍建立起来的。党在规定贫协的“革命的群众性的阶级组织”性质时，指出贫下中农协会的基本任务之一，是“同资本主义势力和封建势力进行坚决的斗争，防止被推翻的剥削阶级复辟”。在社会主义教育运动中，贫协就是党在农村“重新组织”的“革命的阶级队伍。”（《建国以来重要文献选编》第18册，第584页。）。1979年党的十一届三中全会召开之后，贫协作为“阶级组织”的色彩开始消退，逐渐成为了广大农民的群众组织（郭圣福，2005）。

[62]1979年10月，国家农委党组向中央呈送了《关于建议把贫下中农协会改为农民协会的请示报告》，当时的中共中央主席华国锋看了这个报告，并同意了把贫协改为农民协会的意见，指示先由各省开会改，自下而上，最后中央再开会成立全国性的农民协会。国家农委同时给中央副主席邓小平写信，建议撤销贫协，改建农民协会。邓小平赞成建立农民协会的意见，他说：“农民协会这个名字比较好，现在中央要精简机构，是否需要成立全国农民协会，这个问题是否可以再考虑一下，从长计议一下。”（王任重：《在接见参加湖北省农会第一次代表大会的八省、区代表时的讲话》（1982年2月7日），湖北省档案馆，SZ－31－2－82；郭圣福，2005）。

[63]湖北省档案馆藏:《湖北省各县农会本乡镇合作社社会会员交换入社情形》, LS6-2 -767 , 1945 年；魏文享（2008）。

[64]http://www.ftpac.org.tw/。

[65]http://www.farmer.org.tw/。

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